任涛:省联社改革手册(2024年版)

作者:任涛 2024年07月10日
任涛,365足彩特聘研究员

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【365足彩外围】
本文聚焦省联社改革。
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一、近期省联社改革信息梳理:进程明显加快

公开信息显示,目前已有10个省级行政区的省联社改制路径已经明晰。

(一)浙江、河南、山西、四川、广西、江西等八地宣布改制为联合银行模式

1、2022年以来,已有浙江、河南、山西、四川、广西、江西等6个地区的省联社相继宣布改制为农村商业联合银行。其中,浙江、山西、四川、广西等四地改制后的农商联合银行已经开业,注册资本分别为50.25亿元、50亿元、220亿元和26亿元;河南农商联合银行的开业批复尚未公开,江西农商联合银行尚未获得筹建批复。
2、除上述六个地区外,湖北、贵州两地也提出改革目标,均选择联合银行模式,即分别将组建湖北农商联合银行、贵州农商联合银行。
(1)2022年4月,刚组建不久的湖北宏泰集团365足彩发布重大资产重组公告称,湖北省联社整体转入、资产划入事项完成后,湖北宏泰实际管理湖北省联社,并承担起推进省联社向农商行改革等重大专项任务。2024年2月26日,湖南省国资委召开全省国资国企工作电视电话365足彩指出湖南省深入实施新一轮国企改革深化提升行动和高质量发展五年行动,完成湖北农村商业联合银行组建。
(2)2024年贵州省政府工作报告提出“推进贵州农商联合银行组建工作,支持地方法人金融机构做强做优”。

(二)辽宁、海南等两地选择统一法人模式:宣布成立省级农商行,且均已获批开业

1、除上面四家省级农商联合银行外,辽宁、海南的省联社改制思路有所不同,即成立省级农商行。和农商联合银行主要承担管理、统筹职能以及业务范围受限不同的是,辽宁、海南成立的省级农商行本质上就是一家银行,其业务范围和一般农商行并无差异。
2、辽宁农商行与海南农商行的注册资本分别为207.89亿元和220.21亿元(四川农商联合银行为220亿元),意味着其业务范围要更广一些,商业银行的属性更浓一些。
(1)2022年11月26日,辽宁日报365足彩发布《365足彩》,明确“沈阳农村商业银行股份有限公司与省内30家农信联社组建辽宁省农村商业银行股份有限公司(以监管部门核准名称为准)”,正式拉开了辽宁农商行的序幕。
第一,2022年6月21日,沈阳农商行辽阳分行获批开业。同年7月2日,沈阳农商行365足彩发布公告称,自公告365足彩发布之日起,辽阳农商行、太子河村镇银行的网点、人员、存款由沈阳农商行承接。同年8月3-4日,原银保监会先后批复同意辽宁太子河村镇银行(银保监复〔2022〕554号)、辽阳农商行(银保监复〔2022〕555号)破产。
第二,2024年6月19日,金融监管总局辽宁监管局批复同意辽宁农商行吸收合并辽宁新民农商行、辽宁海城农商行、辽宁岫岩农商行、鞍山农商行、辽宁新宾农商行、辽宁清原农商行、辽宁沈抚农商行、辽宁本溪南芬农商行、辽宁沈本农商行、辽宁桓仁农商行、丹东农商行、辽宁宽甸农商行、锦州农商行、营口融生农商行、辽宁大石桥农商行、营口农商行、辽宁盖州农商行、阜新农商行、辽宁灯塔农商行、辽阳辽东农商行、辽宁建平农商行、辽宁大洼农商行、盘锦农商行、葫芦岛农商行、辽宁兴城农商行、抚顺市清原村镇银行、辽宁沈东村镇银行、宽甸百丰村镇银行、锦州松山农商村镇银行、辽宁辰州汇通村镇银行、辽宁大石桥隆丰村镇银行、昌图民祥村镇银行、西丰鹿城村镇银行、开原象牙山村镇银行、建平红山村镇银行、葫芦岛国信村镇银行等36家农村中小银行(辽金复〔2024〕121号)。
(2)2024年5月8日,由原海南省农信联社及19家市县行社以新设合并方式组建的海南农商行正式揭牌。截至2024年4月末,海南农村商业银行存款余额3153.34亿元,贷款余额1842.38亿元,总资产3748.47亿元。

(三)目前尚未释放省联社改革信息的地区梳理

根据笔者统计,目前尚未释放省联社改革信息的地区主要有江苏、山东、湖南、河北、福建、安徽、云南、内蒙古、黑龙江、吉林、新疆、甘肃、青海、西藏等地。考虑到,西藏的农村金融机构仅1家农村金融机构(西藏堆龙民泰村镇银行),以及江苏省的上市农商行数量最多等因素,预计江苏省的省联社改革方案和广东会比较相近,而西藏无须进行改革。
这意味着,尚未释放省联社改革信息的省级地区实际上有12个,即山东、湖南、河北、福建、安徽、云南、内蒙古、黑龙江、吉林、新疆、甘肃、青海。笔者估计,这12个地区的省联社的改革方案大部分也是以联合银行模式为主。
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二、当前省联社改革的已有实践分析

实践来看,目前省联社改革的模式主要包括联合银行模式、统一法人模式、银行控股模式以及金融服务模式。其中,统一法人模式主要在四大直辖市、辽宁、海南等地践行;联合银行模式主要在浙江、河南、山西、四川、广西、江西、贵州、湖北等地施行;银行控股模式主要在宁夏与陕西等地存在;金融服务模式则主要在广东地区施行。

(一)统一法人模式(六个地区选择):建立统一的省级法人农商行

1、四个直辖市是统一法人模式的代表,目前均已拥有省级法人农商行。具体按时间顺序看,2005年8月上海农商行由上海农信社改制而成,2005年10月北京农商行由北京市原127家法人农信社以发起设立的方式改制组建,2008年6月重庆农商行由重庆农信社改制而成,2010年6月天津农商行由天津农村合作银行和9家区县行社改制而成。
其中,天津比较特殊,其同时拥有天津农商行与天津滨海农商行。2007年12月,天津滨海农商行在天津塘沽农合行、天津大港农合银行和天津市汉沽区农信联社等三家行社的基础上改制重组而来,由天津农商行与国际金融公司等15家法人股东共同发起设立。
2、近期新成立的辽宁农商行与海南农商行正是借鉴了四大直辖市的经验,选择通过统一的省级法人农商行路径,完成省联社的改制。这使得,目前选择统一法人银行模式的地区由过去的四个直辖市扩展至六个省级行政区。

(二)联合银行模式(八个地区选择):成立农商联合银行,相互之间仍存在差异

前面已经指出,目前选择联合银行模式的地区主要有浙江、河南、山西、四川、广西、江西、湖北、贵州等8个地区。不过这8个地区的联合银行模式还是存在一些差异。
1、浙江是最早成立联合银行模式的地区,被视为全国深化农信社改革“第一单”,浙江农商联合银行也是由多家农商行联合发起且保留独立法人地位的省联社转型体。
目前浙江省农信系共有82家成员(含象山农信联社),同时这82家成员同时也是浙江农商联合银行的股东,持股比例分为0.2488%、0.4975%、0.995%、1.99%等四个档次。
2、和浙江农商联合银行“下控上不同的是,河南农商联合银行采取的是“省控市、市控县”的三级管理架构。具体看:
(1)河南省财政厅及省国企注册组建为河南农商联合银行(有限牌照经营),并进一步对市县法人机构(以省辖市农商行)进行股权投资。其中,河南农商联合银行的股权结构为河南投资集团持股41.6667%、河南交通投资集团33.3333%、河南省农业综合开发25%。
(2)河南各地市级层面组建市级农商行,即郑州市(城乡一体化较高)、漯河市、三门峡市(法人机构数量少且资产规模小)以及其余的省辖市以市为单位组建统一法人。
(3)在未实行统一法人的15个省辖市中,保留县域机构法人地位不变,省辖市农商银行则向辖内县域法人参股注资,并将未改制的县域农信社逐步组建为县级农商行。
3、其它和河南模式相近的地区还有山西、四川、广西。其中,山西农商联合银行的股权结构为山西省财政厅94%、山西杏花村汾酒集团4%、山西出版传媒集团2%,四川农商联合银行的股权结构为四川金融控股集团20%、成都城建投资管理集团15%、眉山市宏宇资产管理6.8182%、四川省投资集团5%等(基本均为四川的地方国企、共计34家),广西农商联合银行的股权结构为广西财政厅53.8462%、广西交通投资集团10%、广西北部湾投资集团6.1538%等(其余均为广西的地方国企、共计14家)。
4、整体看,部分地区选择联合银行模式的原因可能是:
(1)联合银行通常为有限牌照经营的地方性银行,其业务范围大于省联社、小于统一法人银行,其地位和定位较原来的行政管理机构更加清晰。
(2)联合银行模式下原来的农商行、农信社等法人继续得以保留,不仅可以保持农村金融机构数量的基本稳定,不需要对存量农村金融机构进行大幅度调整,可避免产生一些重组合并中的摩擦。
(3)联合银行本身是一家银行,这意味着其可以独立法人金融机构的名义申设理财子、消费金融等非银金融机构牌照,对外统一运营,以改变单家实力不足的困境。
显然,从改制的彻底性上看,统一法人银行模式最为彻底,联合银行模式算是365足彩过渡,后者更适合于那些辖区内优质农商行群体较多、重组整合阻力大的地区。

(三)银行控股模式(两个地区选择):宁夏黄河农商行和陕西秦农银行

第三种模式为银行控股模式,主要存在于宁夏与陕西地区。
1、2008年12月8日,宁夏农信联社与银川市联社合并重组改制成立宁夏黄河农商行,并先后通过对宁夏农信系统19家独立法人机构的入股,实现对宁夏全区19家信用社、信用联社、农商行的全资控股或联营持股。截至2023年底,宁夏黄河农商行的总资产为953.17亿元,全年实现营收16.13亿元、净利润4.08亿元。
2、2015年5月13日,原陕西银监局批复同意由西安市新城区、碑林区、莲湖区、未央区、雁塔区、灞桥区农村信用合作联社重组合并组建的秦农银行开业。随后于2016年12月、2017年9月、2020年12月、2021年9月以及2024年4月,秦农银行一直在不断吸收合并、收购陕西地区的农村金融机构,目前看这个过程还未结束,且步伐可能会加快。
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(四)金融服务模式(广东地区的选择):分头管理、自主发展

1、相较于前三种模式,广东地区的金融服务模式并不被市场所关注。不过按照广东省目前的方案,后续广东省联社将逐步弱化为金融服务公司,既不承担行政管理职能,也不拥有金融业务资格。换言之,在省联社改革模式上,广东省联社采取构建“N个一部分”适度竞争格局,即多家脱离省联社系统的头部农商行分别管理一部分、省联社继续管理一部分的多银行集团并存局面,让若干集团银行中的农商行形成符合自身独立发展的差异化空间。
2、实际上,目前广东地区的广州农商行、深圳农商行、东莞农商行、珠海农商行以及顺德农商行等早已与广东省联社脱钩,并参股或代管广东部分农信机构。2022年2月15日,东莞市政府将东莞农商行与普宁农商行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府,并委托东莞农商行协助管理普宁农商行。这些均意味着,广东省联社的方案实际上是清晰的,即多家市县级农商行并存的自主经营和管理模式。

三、省联社改革的主要背景及整体思路

(一)主要背景:淡化行政色彩,推动改革化险

省联社这一群体本身是央地之间博弈的历史阶段性产物,一定程度上是各地掌控辖区内农村金融机构、获得相应金融资源主导权的载体,不过随着农信社、农合行等群体逐步改制为自主经营的农商行,省联社的地位和作用也开始受到挑战和质疑。具体看,

1、省联社的地位愈发显得尴尬且不合适宜

(1)近年来,农信社、农合行等群体纷纷向具有独立自主经营的农商行改制转型,这使得作为独立法人的农商行与作为行政管理机构的省联社在公司治理、人事任命、日常管理等方面存在越来越突出的矛盾。特别是,现实中一些地区的省联社不断扩大自己的权力,在人事任命、战略发展与制定、员工招聘、薪酬确定、成本费用控制、系统搭建、信贷审批等方面肆意干预辖区内农商行的独立经营和市场化运营,造成较为突出的矛盾。
例如,2015年以来,江苏、安徽等部分地区的农商行与其省联社在管理层选聘等方面的矛表明,目前省联社与下辖成员机构之间的矛盾已非常突出。
(2)从公司治理的角度来说,省联社与下辖农村金融机构之间的问题也较为畸形。具体看,下辖农村金融机构通常是上级省联社的入股股东,但省联社却凭借省级政府的授权反过来履行对其股东的行政管理职能,这一畸形的公司治理架构显然与现代公司治理体系格格不入,甚至导致下辖农村金融机构的“三会一层”公司治理架构形同虚设,决策流于形式。

2、省联社自身也存在诸多问题

省联社改革除代表着省级政府对辖区内金融资源的主导权外,一定程度上还承担着辖区内农村金融机构风险处置的主体责任。不过实践中省联社在风险处置这一块的主体责任并不十分清晰,一些省联社自身可能还存在这样那样的问题。
例如,2007年原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5个地区省联社的现场检查中便揭示出一系列问题。再比如,近年公布的《365足彩外围》亦指出高风险机构主要集中在农村金融机构群体中,且尤以辽宁、河南、河北等地区为主。

3、省联社在风险处置中的作用有限

随着农商行群体的逐步扩大,地方党委政府在地方金融风险处置中的主体责任愈发清晰,以及地方金融监管架构的重塑,省联社存在的必要性已经明显降低。特别是,在改革化险的过程中,仅靠单家机构实现风险出清的难度较大,故在改革化险的背景下,省联社改革亦显得非常有必要。例如,如河南便提出将省联社改革与“不良资产清收、改制化险、惩治金融腐败、打击金融犯罪”等四项任务结合推进。

(二)整体思路:坚持一省一策,推动减量提质、兼并重组、改革化险

1、365足彩外围省联社的改革思路和方向,具体可以参见中央金融工作365足彩和近两年中央一号文件的表述。具体看,中央金融工作365足彩针对中小金融机构明确提出“风险主要集中在中小金融机构……对中小金融机构要严格准入标准和监管要求,推动兼并重组,实现中小金融机构减量提质,立足当地开展特色化经营,实行差异化监管,防止无序扩张”;2023-2024年中央一号文件分别提出“加快农村信用社改革化险”和“分省分类推进农信社改革化险”。
可以看出,严格监管、减量提质、兼并重组、改革化险、分省分类推进是主题词。
2、根据监管部门自己的表述,从方向上看,省联社改革的终极目标是把省联社变成一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代金融机构,以淡化其行政管理角色,提升整个农信系统的风险化解和防控能力。同时在这个过程中,结合各地经济发展水平、农信系统发展水平、定位上的差异以及可能面临的阻力等因素,尊重各地自己的选择。
3、从目前已经公开的改革方案来看,省联社改革的模式是多样的,核心是从新老股东的衔接、公司治理与管理架构搭建等方面理清理顺公司治理架构。例如,浙江的联合银行模式仍然为“下控上”的股权结构,而河南等地的联合银行则变成了“上控下”的股权结构。
由于农信系统中的股东数量众多、背景繁杂以及潜在风险隐患较大,使得省联社的改革进程并不顺畅。总的来说,在省联社改革方面,四个直辖市的行动最早,改革也最为彻底;广东与浙江等地区的省联社改革虽然模式相差较大,但方向上却是类似的,即金融服务的属性似乎更强一些;辽宁与海南的统一法人银行模式无疑是在向四大直辖市看齐;河南、山西、四川、广西等地的联合银行在公司治理与股权结构方面进行了重塑;其它一些地区的改革方案可能会更多考虑风险化解方面的因素。

四、省联社系统(含下辖机构)的体量简析

(一)省联社系统的构成及体量:省联社+农商行+农信社+农合行

省联社系统主要包括省联系自身以及其下辖的各级农商行、农信社和农合行等群体,是农村金融机构的最主要构成部分。根据金融监管总局披露的数据,截至2023年底,农商行共计1607家(含3家农商联合银行、辽宁农商行),498家农村信用社(含各级联社),以及23家农村合作银行。其中,23家农合行主要分布在广西(10家)、甘肃(5家)、新疆(2家)、陕西(2家)、内蒙古(2家)、河北(1家)、云南(1家)等7个地区。
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(二)体量合计超45万亿元,浙江、广东、江苏、山东等地排名较为靠前

根据笔者统计,目前已公布数据的24家省联社系统体量合计达到45万亿元。
1、从体量上看,排名比较靠前的地区依次为浙江、江苏、广东、山东、河北、河南、四川、安徽与湖南等地,这些地区的省联社系统体量均超过2万亿。其中,浙江、江苏、广东、山东的体量均超过3万亿。
2、省联社体量位于1-2万亿的地区分别为山西、江西、云南、广西、福建、湖北、辽宁、陕西、吉林和贵州等。
3、省联社体量低于万亿的地区分别为内蒙古、甘肃、黑龙江、海南和青海。
显然,各地省联社的体量与其经济总量并不总是能够有效对应,即经济总量大的地区其省联社体量不一定大。例如,经济总量位居全国第四的浙江,其省联社体量却高居全国首位;经济体量位居全国第12的河北,其省联社体量却位居全国第五。

五、省联社发展历程简述

和城信社相对应,农信社是合作金融组织的365足彩形式,而省联社则可被视为农信社改革的产物,其发展历程与农信社改革历程是一致的。

(一)1950-1979年的起始阶段:合作化运动推动农信社密集成立

农信社本身并非独创,其在德国、苏联等地区早有实践。
1、据网上公开信息显示,我国的农信社最早可追溯至20世纪20-30年代,1923年6月在河北省香河县成立的中国华泽义赈救灾总会可被视为我国第一个农信社,随后我党于1927年2月在湖北省黄冈县建立了第一个农民协会信用合作社。
2、新中国成立后,为配合中央在农村推行的合作化运动,人行于1951年5月召开第一次全国农村金融工作365足彩,决定大力发展农信社,以取代在农村广泛存在的高利贷机构。此后,生产合作社、供销合作社和信用合作社等组织相继成立,农信社数量在五年的时间里达到16万家(1953年底全国各地的合作金融组织为20067个)。

(二)1979-1996年的调整阶段:1979年归农行管理,1996年脱钩后归人行管理

1、农信社的大量成立使得先前积累的风险隐患开始暴露,为此政策层面也开始作出一些调整。其中,随着农业银行的恢复设立,中央于1979年2月决定将农信社定位为农业银行在农村的下级金融机构,这一情况持续了五年左右。
2、1984年8月,国务院批复同意农业银行为主起草的《365足彩外围农村信用社管理体制改革的意见》,将农信社定位为自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织,并提出要把农信社办成真正的合作金融组织,以恢复其合作性质,这意味着农业银行已经想脱手农信社这个庞大的包袱,推动农信社群体自主经营。
3、1990年10月12日,人行365足彩发布《365足彩》,首次提出农信社由中国人民银行委托领导和管理,使农业银行得以脱身。1996年8月,国务院365足彩发布《365足彩外围农村金融体制改革的决定》(国发(1996)33号),正式明确要求农信社与农行脱钩,改制成由农民入股、社员管理的合作制农村金融机构,使农信社划归于县(市、省)联社管理,而人行此时仅履行监管职责。

(三)1996-2003年期间:推动各级联社履行管理职责,并启动农商行试点

1、根据国发(1996)33号,人行仅履行监管职责,管理职责在县(市、省)联社。
(1)基于此,人行在1996-2000年期间的大部分工作放在了更好推动各级联社管理职责上,这些文件主要包括先后于1996年7月29日、1997年9月15日、1997年11月24日、1998年4月20日、1999年6月28日365足彩发布的《365足彩外围不得将城市郊区的农村信用合作社并入城市合作银行的通知》(银发(1996)121号)、《365足彩发布》和《365足彩》(银发(1997)390号)、《365足彩》(银发(1997)491号)、《365足彩》以及《365足彩外围组建农村信用合作社市(地)联合社的试点工作方案》、《365足彩下载》和《365足彩》等。
(2)上述一系列文件的核心主要包括明确农信社是指经人行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构,属于独立的企业法人;以及农信社应当向所在县(市)农信联社入股,并接受后者的管理。
2、在20世纪90年代经济金融体制改制以及消费历史包袱的背景下,各级纷纷通过设立市联社、省联社以实现对农村金融机构的统一管理。具体看:
(1)2000年7月开始,国务院批复同意了人行和江苏省政府组织开展的江苏省农村信用社改革试点,随后江苏于2001年9月组建了全国第一家省联社,并试办农商行,常熟农商行、张家港农商行、江阴农商行正是在这种背景下相继成立的。
(2)2002-2003年期间,人行在温州选择部分农信社开始利率改革试点,并于2003年开始向全国推广,同时浙江地区也于2003年3月试点组建了浙江鄞州农村合作银行。
(3)在前期工作的基础上,国务院分别于2003年6月27日、2004年8月17日下发《365足彩外围印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发(2003)15号)和和《365足彩外围进一步演化农信社改革试点的意见》(国办发(2004)66号),将农信社管理权下放给省级政府,标志着省联社体制正式形成,并在全国范围内铺开推行。
具体看,2003年8月18日,国务院召开了深化农村信用社改革试点省(市)负责同志座谈会,随后原银监会和人行召开了深化农村信用社改革试点工作365足彩。浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏等8个省(市)成为第一批试点地区。2007年8月,随着最后一家省联社的成立(即海南省联社),全国范围内农信体系基本确立了“省联社——县级法人主体”的二元管理模式。
(4)2003年6月,原银监会脱离人行系统后,便开始制定《365足彩外围》、《365足彩外围》、《365足彩外围农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见》、《365足彩》(银监发(2003)14号)等文件,明确了对农村金融机构的管理要求。其中,14号文赋予了省联社介入农商行高管任命的权力,并将省联社定位为省级政府管理辖内农村金融机构的职能部门。

(四)2010年以来:省联社改革便一直在路上

各级联社的成立以及监管权力的划分并没有改变省联社系统存在的问题。2010年以来,监管部门对省联社系统的关注重点开始转向改革化险方面。
1、2010年8月6日,原银监会365足彩发布《365足彩外围高风险农村信用社并购重组的指导意见》(银监发〔2010〕71号),要求对监管评级为六级的农信社以及监管评级为五B级且主要监管指标呈下行恶化趋势的农信社进行并购。同时,自2011年开始,原银监会宣布不再组建新的农信社和农合行、全面取消资格股,并要求逐步将有条件的农信社、农合行改组为农商行。
2、2013年后,监管部门也开始对农村金融机构进行分类监管。例如,2013年4月,原银监会365足彩发布《的365足彩外围建立实施农村合作金融机构标杆银行制度的通知》提出每隔两年开展一次农商行标杆银行评选;2014年12月,原银监会365足彩发布的《365足彩外围印发加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引的通知》(银监办发〔2014〕287号),将我国农商行分为县域、城区和大中城市三类;2019年1月,原银保监会365足彩发布的《365足彩外围推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》,要求县域及城区农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营,原则上机构不出县(区)、业务不跨县(区),且贷款占总资产的比例应大于等于50%、本地新增贷款应占可贷款资金的比例要达到70%以上。


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